Aflevering 3 (seizoen 3): Een nieuwe kijk op handhaving

Deze podcast praten we onder andere over handhaving. En in het bijzonder dat de Afdeling bestuursrechtspraak de wenselijkheid van handhavend optreden anders is gaan beoordelen dan voorheen.

Recente uitspraken omtrent handhaving met betrekking tot zogeheten PAS-melders lijken dat beeld te bevestigen.

PAS-melders zijn bedrijven die op grond van het toenmalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) een zogeheten melding hebben gedaan voor een wijziging of uitbreiding van hun bedrijf. Op grond van het PAS konden bedrijven hiermee volstaan als de stikstofneerslag van hun activiteiten onder de gestelde drempelwaarde bleef. Zij hoefden dan geen natuurvergunning aan te vragen. In 2019 oordeelde de Afdeling echter dat het PAS in strijd is met Europese natuurwetgeving. Bedrijven die een melding hadden gedaan, moesten alsnog een natuurvergunning aanvragen.

Enkele milieuorganisaties hebben daarop verzoeken om handhaving tegen de boerenbedrijven ingediend. Voor de activiteiten is immers geen vergunning verleend.

De Afdeling heeft deze boerenbedrijven zonder stikstofvergunning de ruimte gegeven om hun activiteiten desondanks tijdelijk voor te zetten (ECLI:NL:RVS:2024:844). Dat is opmerkelijk. De verzoeken om handhaving zouden in het recente verleden naar alle waarschijnlijkheid nog zijn gehonoreerd onder verwijzing naar de zogeheten beginselplicht tot handhaving.

De beginselplicht tot handhaving

In 2004 introduceerde de Afdeling de bedoelde beginselplicht tot handhaving (ECLI:NL:RVS:2004:AP4683; ECLI:NL:RVS:2021:1407). Daarvóór was sprake van een discretionaire handhavingsbevoegdheid waarbij op basis van een belangenafweging beslist kon worden over het al dan niet handhavend optreden, tenzij de specifieke wettelijke regeling anders bepaalde.

Kort en goed komt de beginselplicht tot handhaving erop neer dat indien het bevoegd gezag een overtreding constateert zij gehouden is handhavend op te treden, door bijvoorbeeld een last onder dwangsom op te leggen aan de overtreder. Enkel bij concreet zicht op legalisatie of bij onevenredigheid van het handhavend optreden ten aanzien van het te beschermen doel kon worden afgezien van handhavend optreden. Een beroep om af te zien van handhavend optreden, slaagde vrijwel nooit.

Waar kwam de beginselplicht nu vandaan?

Vanaf de tweede helft van de jaren ’90 van de vorige eeuw begon de idee te ontstaan dat er sprake was van een handhavingstekort en dat er sprake was van een gedoogcultuur. Vanaf die tijd is vanuit de wetgever geleidelijk meer de nadruk komen te liggen op het handhavingsbelang.

Met de steeds grotere focus op het handhavingsbelang werden de belangen van burgers en bedrijven, volgens velen, uit het oog verloren. Dit resulteerde uiteindelijk in de toeslagenaffaire. Mede onder invloed van toeslagenaffaire heeft de Afdeling meer ruimte gecreëerd voor een belangenafweging op basis van het evenredigheidsbeginsel, waardoor gefixeerde boetes werden gematigd en een einde gemaakt 100% terugvorderingsregeling bij geringe fouten door ontvangers van kinderopvangtoeslag.

We zien met de PAS-uitspraken ook een soortgelijke relativering ten aanzien van de beginselplicht tot handhaving.

De Afdeling overweegt in deze uitspraken dat tijdelijk afzien van handhaving is toegestaan indien het bestuursorgaan kan motiveren waarom er dan toch een redelijk evenwicht bestaat tussen het milieubelang en het belang van de boeren in kwestie. Bij de motivering spelen de door de overheid gewekte verwachtingen en mogelijke legalisatie een rol. De Afdeling overweegt als volgt:

“De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”

Dit is zonder twijfel een goede ontwikkeling. Echter, het risico bestaat dat de relativeringsslag ten aanzien van handhaving weer overslaat in een handhavingstekort en een nieuwe gedoogcultuur. De rechtsgelijkheid en de uitvoerbaarheid van wetgeving in het gedrang komen als bestuursorganen te veel afwegingsruimte hebben. De tijd zal het leren.

Het is een zeer goede zaak dat er bij de beoordeling van handhaving meer aandacht is gekomen voor de zogeheten menselijke maat.

Echter, het belang van een effectieve handhaving mag daardoor niet uit het oog worden verloren. Zonder adequate handhaving is de kans groot dat belangen zoals dat van het milieu het onderspit zullen delven.

Een effectief toezicht op de naleving van regels is dan ook van groot belang. Wordt er op basis daarvan vervolgens een overtreding vastgesteld dan moet er bij het bepalen van de daarop te stellen sanctie veel aandacht zijn voor evenredigheid en daarmee de menselijke maat.

Dat vergt inzet en koersvastheid van wetgever, bestuur en rechter. Het vasthouden aan dit effectieve toezicht zal overigens niet altijd makkelijk zijn nu de wind duidelijk uit een andere hoek waait dan ten tijde van de introductie van de beginselplicht, maar is wel noodzakelijk. Zoals zo vaak draait het om het vinden van de juiste balans.

Deel van de oplossing kan voor een groot deel zitten in werkbare en handhaafbare wet- en regelgeving. De problemen met de Kinderopvangtoeslagenregeling waren te voorzien. Veel verantwoordelijkheid werd bij veelal zwakkere/kwetsbare personen gelegd en de gevolgen van het niet voldoen aan de regelgeving waren uitzonderlijk groot. Een gevaarlijke combinatie, die welhaast moest leiden tot problemen.

Heeft u vragen of wilt u juridische ondersteuning bij een handhavingstraject, neem dan contact met ons op via info@rubewijnveld.nl of 0203032489.

Aflevering 2 (seizoen 3): De (proces)kostenveroordeling: krijgt de verliezer de rekening?

Nee, slechts voor een deel. In Nederland is een proceskostenveroordeling in een gerechtelijke procedure meestal niet kostendekkend. Procederen kost de winnende cliënt vaak meer dan dat de verliezende partij op grond van de uitspraak moet vergoeden. Dit veroorzaakt in de praktijk wel eens voor enige verbazing.

De hoogte van de gerechtelijke proceskosten wordt door de rechter in de uitspraak vastgesteld en is gebaseerd op het toepasselijke liquidatieatrief. Het liquidatietarief is een forfaitair systeem dat een tegemoedkoming biedt en waarin geen rekening wordt gehouden met de kosten die procespartijen werkelijk hebben gemaakt. De kostenvergoeding wordt gebaseerd op het (financieel) belang van de zaak, het aantal proceshandelingen en de aard van de zaak.

De wetgever laat de ruimte tussen de werkelijke en forfaitaire proceskosten bewust bestaan. Dit speelt namelijk tegen de achtergrond dat de angst voor een volledige veroordeling in de vaak forse proceskosten van de wederpartij de vrijheid om een ander in rechte te betrekken of om in rechte verweer te voeren in gevaar zou brengen. Daarmee zou eigenrichting te veel in de hand worden gewerkt.

Een uitzondering vormen intellectuele eigendomszaken. In die zaken geldt een veroordeling van de in het ongelijk gestelde partij in de redelijke en evenredige kosten die de in het gelijk gestelde partij heeft moeten maken (artikel 1019h Rv).

Een andere uitzondering vormen buitengewone omstandigheden waarin volledige vergoeding van de proceskosten toch denkbaar zijn. Er kan dan worden gedacht aan misbruik van procesrecht en onrechtmatige daad. De Hoge Raad hanteert in dit verband de maatstaf die, kort samengevat, meebrengt dat het instellen van een ‘evident ongegronde vordering’ misbruik van procesrecht en onrechtmatig handelen kan opleveren (ECLI:NL:HR:2012:BV7828). Procederen is op zichzelf niet onrechtmatig en van misbruik van procesrecht is dus niet snel sprake.

Voor de buitengerechtelijke kosten van rechtsbijstand ligt het wat ingewikkelder. Deze kosten kunnen in beginsel voor vergoeding in aanmerking komen, maar alleen als het gaat om redelijke kosten ter verkrijging van voldoening buiten rechte (artikel 6: 96 BW). Dit geldt zowel voor de partij die een vordering heeft als de partij die zich ter verweer op een vordering voorziet van rechtsbijstand.

Bij de vergoeding mag het niet gaan om werkzaamheden waar de regels van de proceskosten een vergoeding voor omvat (artikel 241 Rv). Er kan dan bijvoorbeeld worden gedacht aan het opstellen van een aanmaning of het voorbereiden van een processtuk in aanloop naar de procedure. Er kan ook overlap bestaan in de werkzaamheden en een zuiver onderscheid tussen de buitengerechtelijke en gerechtelijke werkzaamheden valt (achtraf) niet altijd eenvoudig (meer) te maken.

In bestuursrechtelijke procedures wordt ook gewerkt met een forfaitaire proceskostenvergoeding en geen werkelijke kostenvergoeding. Als een bezwaar, beroep of hoger beroep terecht is ingesteld dan is het bestuursorgaan meestal verplicht om de proceskosten te vergoeden. De vergoeding is uiteengezet in de Algemene wet bestuursrecht en het Besluit proceskosten bestuursrecht.

Heeft u vragen over een gerechtelijke procedure, proceskosten of wanneer u juridisch advies nodig heeft, dan kunt u gerust contact met ons opnemen op telefoonnummer: 020 – 303 24 89 of per e-mail: info@rubewijnveld.nl.

Aflevering 1 (seizoen 3): Evident privaatrechtelijke belemmeringen

Mijn buurman heeft een vergunning om zijn schuur op mijn perceel te bouwen!

De buren mogen van de gemeente een dakterras op het dak bouwen, maar de VVE geeft geen toestemming!

Zomaar een paar opmerkingen die voorbij komen tijdens intakegesprekken met nieuwe cliënten.

Het komt inderdaad voor. Een omgevingsvergunning wordt verleend door de gemeente, terwijl er privaatrechtelijk nog toestemming nodig is om het bouwwerk te bouwen. In sommige gevallen kan dat een weigeringsgrond opleveren voor de omgevingsvergunning. Dat wordt de evident privaatrechtelijke belemmering genoemd. Zo vaak als dat deze grond wordt opgeworpen door appellanten, bijna evenzoveel keer wordt de grond niet gehonoreerd door de rechter. Want gevallen van een evidente privaatrechtelijke belemmering zijn schaars.

Wat zijn Evidente Privaatrechtelijke Belemmeringen?

Een evident privaatrechtelijke belemmeringen is een grond waarop een publiekrechtelijke vergunning geweigerd kan worden ondanks dat er geen wettelijke (technische) weigeringsgronden zijn. Deze belemmeringen kunnen van alles omvatten. Vaak gaat het echter over inperkingen van eigendomsrechten, inbreuken op erfdienstbaarheden of bijvoorbeeld een VVE die (nog) geen toestemming geeft voor de ontwikkeling.

Gemene deler is dat het van geval tot geval beoordeeld moet worden. Én dat de bestuursrechter op eenvoudige wijze de privaatrechtelijke hobbel, waardoor de ruimtelijke ontwikkeling niet kan plaatsvinden, kan vaststellen. Met andere woorden, het moet dus “evident” zijn.

Enkele pratijkvoorbeelden

ECLI:NL:RVS:2017:1997

Het ging hier om de uitbreiding van een tandartsenpraktijk in Arnhem. De naastgelegen kinderopvang – en mede VVE lid – is echter tegen. Op grond van de splitsingsakte moet 2/3 meerderheid van de VVE instemmen met de uitbreiding. Aangezien de kinderopvang een meerderheidsbelang binnen de VVE heeft, zal de VVE dus niet instemmen met de uitbreiding.

Toch is dit volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State geen evident privaatrechtelijke belemmering. Onder verwijzing naar vaste rechtspraak overweegt de Afdeling dat de burgerlijke rechter de eerst aangewezene is om te oordelen over de vraag of er privaatrechtelijke belemmeringen zijn. In dit specifieke geval stelt de Afdeling verder dat de tandartsenpraktijk bijvoorbeeld bij de burgerlijke rechter de weigering van de kinderopvang in te stemmen kan bestrijden en eventueel vervangende toestemming kan vragen.

Kort en goed is het dus niet aan de bestuursrechter om te beoordelen wat de burgerlijke rechter in een dergelijk geval zal oordelen.

ECLI:NL:RVS:2021:1214

Niet spraakmakend, maar wel mooi vanuit historisch oogpunt. In deze uitspraak wordt door de Afdeling bekeken of de ‘Akte van redemptie’ 1576 gesloten tussen enerzijds vertegenwoordigers van het Hof van Holland en de Magistraat van Den Haag en anderzijds de Stadhouder en de Staten van Holland aan bomenkap in Den Haag in de weg staat.

Hoewel de Akte de gemeente Den Haag waarschijnlijk nog wel bindt, oordeelt de Afdeling oordeelt uiteindelijk dat de akte de bomenkap niet in de weg staat. Wat deze uitspraak echter mooi laat zien is dat een privaatrechtelijke belemmering kan worden gevonden in diverse soorten civiele stukken en overeenkomsten, ongeacht hoe oud deze moge zijn.

ECLI:NL:RVS:2019:1329 en ECLI:NL:RVS:2021:1095

Twee uitspraken over dakgoten waarbij de ene dakgoot wel een privaatrechtelijke belemmering vormt en de ander niet. Het venijn zit hem in de details. Een bestaande overhangende dakgoot die in de weg zit bij een nieuw te bouwen gebouw(deel) is geen privaatrechtelijke belemmering. Er kan namelijk eventueel verwijdering van de overhangende dakgoot gevorderd worden. Daar spelen allerlei zaken als verjaring, erfdienstbaarheid en dergelijke een rol en daar kan de bestuursrechter niet over oordelen.

Daar staat de nieuw te realiseren over de erfgrens hangende dakgoot tegenover. De buurman die eigenaar is van het naastgelegen perceel waar de dakgoot over komt te hangen moet in nagenoeg alle gevallen toestemming verlenen voor de overhangende dakgoot. Uitgangspunt is immers dat een eigenaar afwatert over zijn eigen perceel. Dit levert dus wel een evident privaatrechtelijke belemmering op volgende Afdeling.

Resumé

Wanneer sprake is van een evident privaatrechtelijke belemmering is dus met name casuïstiek. De ene dakgoot is zogezegd de andere niet en voor je het weet komt er een akte uit 1576 boven tafel.

Heeft u vragen over evident privaatrechtelijke belemmeringen? Neem dan contact met ons op via info@rubewijnveld.nl of 0203032489.