Hotelterras: nieuw gebruik of kruimelgeval?

In een recente uitspraak heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de vraag beantwoord of het door een hotelexploitant in gebruik nemen van de achter het hotel gelegen tuin als terras kwalificeert als nieuw gebruik of een gebruikswijziging van het aansluitend terras als bedoeld in de kruimelgevallenlijst.

Kruimelgevallenlijst

Het toegestane gebruik is neergelegd in het bestemmingsplan. Indien een gewenst gebruik niet in het bestemmingsplan is opgenomen is dat gebruik in strijd met het bestemmingsplan en derhalve op grond van artikel 2.1 lid 1 sub c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: “Wabo”) verboden.

De Wabo biedt echter in artikel 2.12 lid 1 een drietal mogelijkheden om af te wijken van het bestemmingsplan. Er kan, kort gezegd, op grond van artikel 2.12 lid 1 sub a onder 1^o, 2^o en 3^o Wabo op de volgende wijzen van het bestemmingsplan worden afgeweken;

met toepassing van eventueel in het bestemmingsplan opgenomen regels inzake afwijking;
bij in algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen (de kruimelgevallenlijst) en;
indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat.

De algemene maatregel van bestuur waarnaar in bovengenoemd artikel wordt verwezen is opgenomen in artikel 4 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (hierna: “Bor”). De in dat artikel opgenomen opsomming wordt de kruimelgevallenlijst genoemd. Deze lijst is in 2014 voor het laatst significant aangepast door de Minister.

Het wel of niet van toepassing zijn van de kruimelgevallenlijst is van groot belang voor degene die een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan vraagt. Immers, indien de kruimelgevallenlijst van toepassing is geldt de reguliere procedure (met een beslistermijn van acht weken) en niet de uitgebreide procedure (met een beslistermijn van zes maanden). Daarbij dient deze aanvraag ook een uitgebreide ruimtelijke onderbouwing te hebben. Het opstellen van een deugdelijke ruimtelijke onderbouwing is echter niet eenvoudig.

De uitspraak

In de betreffende casus waren partijen het erover eens dat het in gebruik nemen van de tuin als terras in strijd is met het bestemmingsplan. Tevens zijn ze het erover eens dat het bestemmingsplan geen afwijkingsbevoegdheid bevat, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, onder 1, van de Wabo.

Partijen waren het echter niet eens over de vraag of het terras een kruimelgeval was of niet. Het college meende van niet, waardoor volgens het college, de uitgebreide procedure doorlopen diende te worden. De rechtbank gaf hen daarin gelijk, waardoor de hotelexploitant hoger beroep bij de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (hierna: “Afdeling”) instelde.

In deze uitspraak beantwoordt de Afdeling de vraag of het gebruik van de hoteltuin als terras kwalificeert als nieuw gebruik als bedoeld in de toelichting bij de wijziging van het Bor en (ii) of het is vereist dat de gebruikswijziging van een aansluitend terrein samengaat met de wijziging van het gebruik van het bouwwerk waarop het terrein aansluit?

De Afdeling overweegt ten aanzien van bovenstaande vragen als volgt:

“De nota van toelichting bij het besluit van 4 september 2014 tot wijziging van het Besluit omgevingsrecht (Staatsblad 2014, 333) vermeldt onder meer dat met het merendeel van de in dat besluit doorgevoerde aanpassingen de reikwijdte van artikel 4 op onderdelen wordt vergroot, zodat meer aanvragen om een omgevingsvergunning met de reguliere voorbereidingsprocedure en daarmee dus sneller kunnen worden afgewikkeld. Voor gevallen die niet binnen de reikwijdte van artikel 4 vallen, wordt de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd. Globaal beschouwd is dat laatste het geval voor de bouw van een nieuw hoofdgebouw of het realiseren van een nieuw gebruik op een bepaalde locatie. Voor uitbreidingen van en gebruikswijzigingen binnen al bestaande hoofdgebouwen en bijbehorende percelen geldt de hoofdlijn dat de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast.

Voorts vermeldt de nota dat in artikel 4, onderdeel 9, verder enige redactionele aanpassingen zijn doorgevoerd teneinde toepassingsmogelijkheden van dit artikelonderdeel waarover in de praktijk misverstanden kunnen bestaan, te verduidelijken. Zo is in het artikelonderdeel expliciet tot uitdrukking gebracht dat onder de reikwijdte van het artikelonderdeel niet alleen valt het desbetreffende bouwwerk, maar ook het daarbij aansluitend terrein. Anders zou de ongerijmde situatie kunnen ontstaan dat een bouwwerk na de gebruikswijziging feitelijk onbruikbaar is, omdat het aansluitend terrein niet ten behoeve van het bouwwerk mag worden gebruikt, waardoor bijvoorbeeld de toegang tot het bouwwerk wordt verhinderd. Met bovengenoemde wijziging wordt buiten twijfel gesteld dat het aansluitend terrein onder de reikwijdte van het artikelonderdeel valt.

Appellant heeft de aanvraag ingediend om de achter zijn hotel gelegen tuin in gebruik te kunnen nemen als terras. Anders dan de rechtbank heeft overwogen is daarmee geen sprake van het realiseren van een nieuw gebruik op een bepaalde locatie, zoals bedoeld in de nota van toelichting, maar van een gebruikswijziging van het bij het hotel behorende aansluitend terrein, dat onder het bereik van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor valt. Evenmin kan het college worden gevolgd in zijn standpunt dat dit artikel slechts van toepassing is op de wijziging van het gebruik van een aansluitend terrein, indien dit samengaat met een wijziging van het gebruik van het bouwwerk waar dat terrein op aansluit. Met het doel van de wijziging van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor, zoals hiervoor weergegeven, laat zich niet rijmen dat, waar voor een gebruikswijziging van een aansluitend terrein samen met de gebruikswijziging van het bouwwerk waarop het terrein aansluit de reguliere voorbereidingsprocedure kan worden gevolgd, voor de zelfstandige gebruikswijziging van een bij een bouwwerk aansluitend terrein, bijvoorbeeld indien het gewenste gebruik van dat bouwwerk reeds is vergund, de uitgebreide voorbereidingsprocedure zou moeten worden gevolgd.”

Conclusie

Gezien het bovenstaande kan het gebruik van een bij een bouwwerk aansluitend terrein, niet los worden gezien van het gebruik van het desbetreffende bouwwerk. Voor uitbreidingen van en gebruikswijzigingen binnen al bestaande hoofdgebouwen en bijbehorende percelen geldt volgens de Afdeling de hoofdlijn dat dit een kruimelgeval is en dat de reguliere voorbereidingsprocedure moet worden toegepast. Dit is voordelig, want dat scheelt al gauw een paar maanden in de duur van de procedure.

Heeft u naar aanleiding van deze blog nog vragen, dan kunt u contact opnemen met Frank Wijnveld of Jan Rube op 020 3032489 of per e-mail: info@rubewijnveld.nl.

Vergunning van rechtswege niet mogelijk na vernietiging bestuursrechter

Hoe je het ook wendt of keert, overheden staan niet bekend om de voortvarendheid waarmee besluitvormingsprocessen worden doorlopen. Procedures kunnen maanden, soms jaren duren. Daar waar veel belangen tegen elkaar moeten worden afgewogen of er veel op het spel staat, is dat begrijpelijk. Het gaat dan bijvoorbeeld om de besteding van publieke gelden of ingrijpende maatregelen voor een groep personen.

Voor besluitvormingsprocessen die minder “spannend” zijn en meer rechttoe rechtaan heeft de wetgever echter eind 2009 de zogenoemde “Lex silencio positivo”, of LSP, in het leven geroepen. Deze paragraaf (paragraaf 4.1.3.3 in de Algemene wet bestuursrecht komt er in hoofdlijnen op neer dat indien een bestuursorgaan niet tijdig op een aanvraag om een beschikking (bijvoorbeeld een omgevingsvergunning) heeft beslist, deze van rechtswege is verleend. Dit om te voorkomen dat een aanvrager altijd, dus ook in de eenvoudige gevallen, naar een rechter moet stappen als het bestuursorgaan te lang doet over de aanvraag. Detail is wel dat de LSP expliciet van toepassing is verklaard op het betreffende type procedure. Zo is de LSP bijvoorbeeld wel van toepassing op de aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen, maar niet op de aanvraag om een Natuurbeschermingswetvergunning.

Het is duidelijk dat als de LSP op een bepaalde vergunningsprocedure van toepassing wordt verklaard, de vergunning van rechtswege is verleend als het bestuursorgaan niet binnen de wettelijke beslistermijn na de aanvraag een beslissing heeft genomen. In het bestuursrecht is het echter ook mogelijk dat een eerder verleende vergunning, om wat voor reden ook, door een rechter wordt vernietigd. Het gevolg is dat het bestuursorgaan – doordat de beslissing op de aanvraag is vernietigd – wederom op de aanvraag moet beslissen. Deze is namelijk niet vernietigd door de rechter. De beslistermijn gaat dan opnieuw lopen de dag na dat de uitspraak van de bestuursrechter is verzonden aan het bestuursorgaan. De vraag is echter of in die gevallen ook de LSP van toepassing kan zijn en dus ook mogelijk (en in sommige gevallen zelfs nog een keer) een vergunning van rechtswege kan ontstaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in de uitspraak van 21 oktober 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:3255) antwoord gegeven op deze vraag.

In r.o. 2.3 overweegt de Afdeling dat de termijn waarbinnen een bestuursorgaan na een vernietiging van een beschikking door een bestuursrechter wederom dient te beslissen op een aanvraag aanvangt op de dag na de verzending van de uitspraak van de bestuursrechter aanvangt. Voor antwoord op de vraag of de LSP van toepassing is op deze (nieuwe) procedure zoekt de Afdeling aansluiting bij de Memorie van Toelichting op de LSP (Kamerstukken II 2007/08, 31 579, nr. 3, p. 51 en 52). Hieruit volgt volgens de Afdeling dat een vergunning in deze gevallen niet van rechtswege wordt verleend.

Het gevolg van dit oordeel is dat in het geval een bestuursorgaan na de vernietiging door de rechter er te lang over doet om een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen, de aanvrager toch – ondanks dat het een “LSP aanvraag” betreft – naar de rechter moet om een beslissing op de aanvraag af te dwingen.