Aflevering 3 (seizoen 3): Een nieuwe kijk op handhaving

Deze podcast praten we onder andere over handhaving. En in het bijzonder dat de Afdeling bestuursrechtspraak de wenselijkheid van handhavend optreden anders is gaan beoordelen dan voorheen.

Recente uitspraken omtrent handhaving met betrekking tot zogeheten PAS-melders lijken dat beeld te bevestigen.

PAS-melders zijn bedrijven die op grond van het toenmalige Programma Aanpak Stikstof (PAS) een zogeheten melding hebben gedaan voor een wijziging of uitbreiding van hun bedrijf. Op grond van het PAS konden bedrijven hiermee volstaan als de stikstofneerslag van hun activiteiten onder de gestelde drempelwaarde bleef. Zij hoefden dan geen natuurvergunning aan te vragen. In 2019 oordeelde de Afdeling echter dat het PAS in strijd is met Europese natuurwetgeving. Bedrijven die een melding hadden gedaan, moesten alsnog een natuurvergunning aanvragen.

Enkele milieuorganisaties hebben daarop verzoeken om handhaving tegen de boerenbedrijven ingediend. Voor de activiteiten is immers geen vergunning verleend.

De Afdeling heeft deze boerenbedrijven zonder stikstofvergunning de ruimte gegeven om hun activiteiten desondanks tijdelijk voor te zetten (ECLI:NL:RVS:2024:844). Dat is opmerkelijk. De verzoeken om handhaving zouden in het recente verleden naar alle waarschijnlijkheid nog zijn gehonoreerd onder verwijzing naar de zogeheten beginselplicht tot handhaving.

De beginselplicht tot handhaving

In 2004 introduceerde de Afdeling de bedoelde beginselplicht tot handhaving (ECLI:NL:RVS:2004:AP4683; ECLI:NL:RVS:2021:1407). Daarvóór was sprake van een discretionaire handhavingsbevoegdheid waarbij op basis van een belangenafweging beslist kon worden over het al dan niet handhavend optreden, tenzij de specifieke wettelijke regeling anders bepaalde.

Kort en goed komt de beginselplicht tot handhaving erop neer dat indien het bevoegd gezag een overtreding constateert zij gehouden is handhavend op te treden, door bijvoorbeeld een last onder dwangsom op te leggen aan de overtreder. Enkel bij concreet zicht op legalisatie of bij onevenredigheid van het handhavend optreden ten aanzien van het te beschermen doel kon worden afgezien van handhavend optreden. Een beroep om af te zien van handhavend optreden, slaagde vrijwel nooit.

Waar kwam de beginselplicht nu vandaan?

Vanaf de tweede helft van de jaren ’90 van de vorige eeuw begon de idee te ontstaan dat er sprake was van een handhavingstekort en dat er sprake was van een gedoogcultuur. Vanaf die tijd is vanuit de wetgever geleidelijk meer de nadruk komen te liggen op het handhavingsbelang.

Met de steeds grotere focus op het handhavingsbelang werden de belangen van burgers en bedrijven, volgens velen, uit het oog verloren. Dit resulteerde uiteindelijk in de toeslagenaffaire. Mede onder invloed van toeslagenaffaire heeft de Afdeling meer ruimte gecreëerd voor een belangenafweging op basis van het evenredigheidsbeginsel, waardoor gefixeerde boetes werden gematigd en een einde gemaakt 100% terugvorderingsregeling bij geringe fouten door ontvangers van kinderopvangtoeslag.

We zien met de PAS-uitspraken ook een soortgelijke relativering ten aanzien van de beginselplicht tot handhaving.   

De Afdeling overweegt in deze uitspraken dat tijdelijk afzien van handhaving is toegestaan indien het bestuursorgaan kan motiveren waarom er dan toch een redelijk evenwicht bestaat tussen het milieubelang en het belang van de boeren in kwestie. Bij de motivering spelen de door de overheid gewekte verwachtingen en mogelijke legalisatie een rol. De Afdeling overweegt als volgt:

“De Afdeling ziet echter in (1) de individuele belangen van de PAS-melders, (2) de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS-regime mochten ontlenen, (3) de verschillende uitlatingen van de overheid na de PAS-uitspraak dat PAS-melders zullen worden gelegaliseerd, (4) het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen, en (5) het feit dat het legalisatieprogramma in uitvoering is en de bedrijven daarin de mogelijke stappen hebben ondernomen, bijzondere omstandigheden die voor het college aanleiding kunnen zijn om handhavend optreden onevenredig te achten in verhouding tot het natuurbelang en tot medio 2025 af te zien van handhavend optreden. Of daadwerkelijk kan worden afgezien van handhavend optreden, kan het college echter pas beoordelen nadat het de vraag heeft beantwoord of er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Hiervoor is nodig dat de gevolgen van het niet handhavend optreden voor de natuur in beeld zijn en zijn afgewogen voor tenminste dezelfde periode, dus tot uiterlijk medio 2025. Aan het natuurbelang kan in die afweging tegemoet worden gekomen door het treffen van maatregelen. Als daarvoor wordt gekozen dan moeten die maatregelen ten minste gelden tot medio 2025. Wanneer die maatregelen inhouden dat bepaalde activiteiten die stikstofdepositie veroorzaken stoppen, moet vaststaan dat in die periode de activiteiten die zijn betrokken in de maatregelen, niet kunnen worden hervat.”

Dit is zonder twijfel een goede ontwikkeling. Echter, het risico bestaat dat de relativeringsslag ten aanzien van handhaving weer overslaat in een handhavingstekort en een nieuwe gedoogcultuur. De rechtsgelijkheid en de uitvoerbaarheid van wetgeving in het gedrang komen als bestuursorganen te veel afwegingsruimte hebben. De tijd zal het leren.

Het is een zeer goede zaak dat er bij de beoordeling van handhaving meer aandacht is gekomen voor de zogeheten menselijke maat.

Echter, het belang van een effectieve handhaving mag daardoor niet uit het oog worden verloren. Zonder adequate handhaving is de kans groot dat belangen zoals dat van het milieu het onderspit zullen delven.

Een effectief toezicht op de naleving van regels is dan ook van groot belang. Wordt er op basis daarvan vervolgens een overtreding vastgesteld dan moet er bij het bepalen van de daarop te stellen sanctie veel aandacht zijn voor evenredigheid en daarmee de menselijke maat.

Dat vergt inzet en koersvastheid van wetgever, bestuur en rechter. Het vasthouden aan dit effectieve toezicht zal overigens niet altijd makkelijk zijn nu de wind duidelijk uit een andere hoek waait dan ten tijde van de introductie van de beginselplicht, maar is wel noodzakelijk. Zoals zo vaak draait het om het vinden van de juiste balans.

Deel van de oplossing kan voor een groot deel zitten in werkbare en handhaafbare wet- en regelgeving. De problemen met de Kinderopvangtoeslagenregeling waren te voorzien. Veel verantwoordelijkheid werd bij veelal zwakkere/kwetsbare personen gelegd en de gevolgen van het niet voldoen aan de regelgeving waren uitzonderlijk groot. Een gevaarlijke combinatie, die welhaast moest leiden tot problemen.

Heeft u vragen of wilt u juridische ondersteuning bij een handhavingstraject, neem dan contact met ons op via info@rubewijnveld.nl of 0203032489.