Het vertrouwensbeginsel vanuit een ander perspectief

afbeelding wetboek

Een beroep op het vertrouwensbeginsel dient op een andere wijze dan voorheen te worden beoordeeld. Dit blijkt uit een recente uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De Afdeling overweegt in die uitspraak dat een beroep op het vertrouwensbeginsel meer vanuit het perspectief van de ‘redelijk denkende burger’ moet worden beoordeeld. De voorzitter van de Afdeling had eerder de staatsraad advocaat-generaal verzocht hier een advies over op te stellen. De Afdeling volgt met deze uitspraak de conclusie van de staatsraad advocaat-generaal.

Het vertrouwensbeginsel

Het vertrouwensbeginsel komt er, kort gezegd, op neer dat een burger erop moet kunnen vertrouwen, dat toezeggingen van een bestuursorgaan ook worden nagekomen. Een bestuursorgaan dat handhavend optreedt tegen een burger, nadat datzelfde bestuursorgaan eerder aan die burger heeft toegezegd niet tot handhaving over te gaan, handelt dus in strijd met het vertrouwensbeginsel.

De Afdeling stelde echter strenge eisen aan een beroep op het vertrouwensbeginsel. Van een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kon slechts sprake zijn als er aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen waren gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen konden worden ontleend.

Vanuit de praktijk was er veel kritiek op deze wijze van beoordeling. Voor de gemiddelde burger zal een toezegging van een bouwinspecteur namelijk al gauw verwachtingen hebben gewekt. Echter, onder het oude regime was een dergelijke toezegging onvoldoende om daaraan rechtens te honoreren verwachtingen te ontlenen. De bouwinspecteur is immers geen bestuursorgaan en dus niet de bevoegde persoon.

De casus

In de uitspraak betrof het een handhavingsprocedure door het college van burgemeester van wethouders van Amsterdam ten aanzien van een dakterras.  Het college was van mening dat het dakterras in strijd met het bestemmingsplan was en had de eigenaar een last onder dwangsom opgelegd om het dakterras te verwijderen. De eigenaar stelde echter dat omdat haar door de bouwinspecteur en andere ambtenaren van de gemeente Amsterdam was verteld dat de aanwezigheid van het dakterras niet tot handhaving zou leiden, zij een succesvol beroep kon doen op het vertrouwensbeginsel. Vanwege de door de ambtenaren gedane toezeggingen zou het handhavend optreden door het college in strijd zijn met het vertrouwensbeginsel.

Stappenplan

In de bovengenoemde uitspraak overweegt de Afdeling dat bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel drie stappen moeten worden doorlopen. Ten eerste moet bepaald worden of de uitlating als toezegging gekwalificeerd kan worden. Ten tweede moet worden bepaald of de toezegging aan het bestuursorgaan kan worden toegerekend. Ten derde dient de vraag te worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.

Ten aanzien van de eerste stap overweegt de Afdeling dat meer de nadruk moet worden gelegd op hoe een uitlating bij een redelijk denkende burger overkomt en minder op wat het bestuursorgaan daarmee bedoelde. Dat geldt volgens de Afdeling ook voor de gedraging. Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuursorgaan over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend.

Ten aanzien van de tweede stap (de vraag of een toezegging ook aan een bestuursorgaan is toe te rekenen) overweegt de Afdeling dat een verschuiving nodig is van het bestuurlijke naar het burgerperspectief. De Afdeling wijst in dit verband op de uitspraak van 19 juli 2017, in die zaak was sprake van uitdrukkelijk namens het bevoegde orgaan gedane toezeggingen van niet daartoe bevoegde ambtenaren. In die uitspraak kwam de Afdeling tot het oordeel dat de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze personen de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkten. De Afdeling overweegt in dat kader ook in andere gevallen minder de nadruk te leggen op de precieze bevoegdheidsverdeling. Ook in die gevallen kan een toezegging worden toegerekend aan het bevoegde orgaan, indien de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat degene die de toezegging heeft gedaan de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte.

Ten aanzien van de derde stap overweegt de Afdeling dat de verschuivingen in de eerste en tweede stap niet hoeven te betekenen dat vaker dan nu toezeggingen moeten worden nagekomen als gerechtvaardigd vertrouwen is gewekt. Wel moeten eerder de betrokken belangen worden afgewogen. De Afdeling overweegt in dit verband dat het algemeen belang dat gediend is bij handhaving in zijn algemeenheid weliswaar zwaar weegt, maar, indien een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel wordt gedaan, niet doorslaggevend hoeft te zijn, als er geen concrete bedreigde belangen van enige betekenis aangewezen kunnen worden. Indien er zwaarder wegende belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de schade die er zonder het vertrouwen niet geweest zou zijn te vergoeden als onderdeel van diezelfde besluitvorming, aldus de Afdeling.

Conclusie

Op grond van het bovenstaande moet worden geconcludeerd dat de Afdeling met deze uitspraak aangeeft een beroep op het vertrouwensbeginsel op principieel andere wijze te beoordelen dan in de afgelopen decennia.

Kort gezegd, komt de nieuwe beoordelingswijze erop neer dat een succesvol beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan indien een redelijk denkend burger op een door een ambtenaar gedane toezegging mag vertrouwen, dat geldt ook indien de toezegging juridisch niet geheel juist is.

De Afdeling past door de nadruk bij de beoordeling te verleggen van een bestuurs- en bevoegdhedenperspectief naar een burgerperspectief (waarop mag een redelijk denkend burger vertrouwen?), mijns inziens, een voor burgers redelijker en beter te begrijpen beoordeling toe.

Heeft u naar aanleiding van deze blog nog vragen, dan kunt u contact opnemen met Frank Wijnveld of Jan Rube op 020 3032489 of per e-mail: info@rubewijnveld.nl.